Katastrofy budowlane – definicja, postępowanie, odpowiedzialność, charakterystyka

Każdy obiekt budowlany, bez względu na to, jakie jest jego przeznaczenie, konstrukcja czy z jakich wyrobów budowlanych został wzniesiony, w czasie użytkowania będzie podlegał procesom naturalnego zużycia, a także ekspozycji na destrukcyjne działanie różnego rodzaju czynników zewnętrznych. Oddziaływanie tych czynników może wywołać wiele negatywnych skutków, które będą miały wpływ na utrzymanie obiektów w należytym stanie technicznym.

Wiadomo, że niewielkie uszkodzenia elementów obiektu budowlanego w krótkiej perspektywie czasu nie będą miały zasadniczego wpływu na bezpieczeństwo jego użytkowania, jednak długotrwałe zaniedbania i zwlekanie z wykonaniem najmniej skomplikowanych robót konserwacyjnych może doprowadzić do tragicznych w skutkach wydarzeń. Podobnie podczas prowadzenia robót budowlanych – każde przeoczenie czy brak staranności może być brzemienne w skutkach, nawet być przyczyną śmierci.

Co oczywiste, podmioty odpowiedzialne za obiekt budowlany czy prowadzenie robót budowlanych nie mają wpływu na nagłe niszczące wpływy zewnętrzne, takie jak: pożar, powódź, wybuch gazu czy uderzenie pojazdu. Należy jednak podkreślić, iż wszystkie te wymienione wyżej czynniki oddziaływujące na obiekt budowlany czy niespodziewane wydarzenia na placu budowy mogą być przyczyną awarii lub katastrofy budowlanej.

Co roku na terenie Polski mają miejsce katastrofy budowlane, a ich ewidencja jest prowadzona przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Na podstawie zgłoszeń katastrof zgłaszanych przez powiatowe bądź wojewódzkie organy Nadzoru Budowlanego GUNB co roku publikuje analizę przedmiotowych zdarzeń. Taki dokument został także opracowany dla roku 2023. Przykładami zeszłorocznych dramatycznych wydarzeń związanych z obiektami i robotami budowlanymi są m.in. tragedia w Katowicach-Szopienicach w parafii ewangelickiej (w wyniku wybuchu gazu został zniszczony budynek mieszkalny), zarwanie się balkonów w budynku w Sosnowcu (w wyniku tej katastrofy budowlanej śmierć poniosły dwie osoby). Zawsze w takich sytuacjach pojawiają się pytania, jak działać, by zniwelować skutki takich zdarzeń oraz jak im przeciwdziałać.

W opracowaniu w pierwszej kolejności zostanie omówione, czym jest katastrofa budowlana oraz jakie działania należy podjąć po jej wystąpieniu. W dalszej części opracowania zostaną scharakteryzowane katastrofy budowlane, które miały miejsce w 2022 r., z przywołaniem danych zawartych w analizie „Katastrofy budowlane w 2022 r.” z lipca 2023 r., opublikowanej przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego.

Pojęcie katastrofy budowlanej

Jak zasygnalizowano na wstępie, katastrofy budowlane są związane bądź to z robotami budowlanymi, bądź z istniejącymi obiektami budowlanymi (użytkowanymi bądź nie). Wytyczne do działań, które powinny zostać wdrożone w razie wystąpienia katastrofy budowlanej zostały zawarte w rozdziale 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), który został poświęcony tylko tym kwestiom.

Regulacje prawne powyższej ustawy definiują wprost pojęcie katastrofy budowlanej oraz szczegółowo regulują tryb postępowania w razie jej wystąpienia. Wskazują również obowiązki podmiotów zobowiązanych do podjęcia niezbędnych działań po katastrofie budowlanej oraz ewentualne konsekwencje karne niepodjęcia stosownych czynności przewidzianych w przepisach.

Podmiotami odpowiedzialnymi w takich sytuacjach są:

• w sytuacji wystąpienia katastrofy budowlanej podczas budowy obiektu lub w trakcie prowadzenia robót budowlanych – uczestnicy procesu budowlanego, czyli zgodnie z art. 17 ustawy Prawo budowlane: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót,
• w przypadku zniszczenia obiektu budowlanego już istniejącego lub jego części – właściciel, zarządca czy użytkownik.
   

Obowiązki osób odpowiedzialnych w sytuacji wystąpienia katastrofy budowlanej koncentrują się przede wszystkim w obszarach dotyczących podejmowania działań związanych z bezpieczeństwem, czyli ratowaniem życia, zdrowia i mienia ludzi oraz ochroną środowiska. Działania te mają na celu ograniczanie skutków katastrofy i wynikającego z niej zagrożenia dla otoczenia, a także takiego zabezpieczenia miejsca, w którym wystąpiły zniszczenia, aby było możliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przyczyny wystąpienia katastrofy.

Zniszczenia, które wystąpiły w miejscu wykonywania robót budowlanych lub w obiekcie budowlanym, zawsze wymagają interwencji podmiotów odpowiedzialnych. Jednak nie każda negatywna w skutkach sytuacja będzie zakwalifikowana jako katastrofa budowlana. W związku z powyższym należy oprzeć się na definicji legalnej katastrofy budowlanej. W przepisach art. 73 ustawy Prawo budowlane została ona określona w definicji wprost i jako wyliczenie negatywne.

Definicja katastrofy budowlanej zawarta w treści ust. 1 wskazuje, że z katastrofą budowlaną mamy do czynienia tylko i wyłącznie wtedy, gdy nastąpi gwałtowne, niespodziewane i niezamierzone zniszczenie:

• obiektu budowlanego lub jego części;
• konstrukcyjnych elementów:
• rusztowań i urządzeń formujących (jak np. deskowania i szalunki, które dają możliwość poprawnego wykonywania betonowych i żelbetowych elementów konstrukcyjnych, tworząc ich konstrukcyjną obudowę przenoszącą obciążenia, a po osiągnięciu wymaganych technicznych parametrów wytrzymałości przez konstrukcję żelbetową lub betonową są demontowane),
• ścianek szczelnych,
• obudowy wykopów.
   

Wydarzenie będzie klasyfikowane jako katastrofa budowlana tylko wówczas, gdy spełnia jednocześnie dwa założenia – warunek gwałtowności zdarzenia oraz kryterium braku zamiaru jego wywołania.

Zgodnie z ustawową definicją katastrofy budowlanej (art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) w jej zakres, poza zniszczeniem obiektów budowlanych, włączone zostały także pewnego rodzaju sytuacje niebezpieczne, które mają miejsce w trakcie robót budowlanych, tj. „Katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie (..) konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów”. Wymienione w przytoczonej definicji katastrofy budowlanej sytuacje, które mogą mieć miejsce podczas prowadzenia robót budowlanych, zostały uwzględnione, ponieważ mogą potencjalnie stwarzać największe zagrożenie dla osób przebywających w miejscu prowadzenia robót. Niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi wykonujących roboty budowlane są przede wszystkim upadki z wysokości (katastrofa konstrukcji rusztowań) lub przysypania ziemią (uszkodzenie obudowy wykopów) albo zalania wodą (zniszczenie ścianek szczelnych).

Włączenie powyższych sytuacji do pojęcia katastrofy budowlanej ma za zadanie zwiększyć bezpieczeństwo ludzi pracujących na rusztowaniach czy w wykopach. Jak wcześniej wspomniano, każde niebezpieczne zdarzenie tego rodzaju powinno zostać zgłoszone do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie, przeanalizowane i wyjaśnione, co umożliwia wyciągnięcie odpowiednich wniosków oraz pomaga uniknąć podobnych tragicznych wydarzeń w przyszłości.

Warto podkreślić, że w art. 73 ust. 2 ustawy Prawo budowlane doprecyzowano wcześniejsze przepisy dotyczące katastrofy poprzez przedstawienie definicji negatywnej, która wskazuje sytuacje, które katastrofą budowlaną nie są, czyli:

• uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany – dotyczy to sytuacji, gdy zniszczeniu ulegnie element, który bez ingerencji w całość układu konstrukcyjnego obiektu można wymienić, wzmocnić lub naprawić, np. naprawa nadpalonego stropu poprzez wymianę zniszczonych belek;
• uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami – urządzeniami będą (zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) „(…)urządzenia (…) zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki”; powyższa definicja urządzeń budowlanych nie stanowi zamkniętej listy, ale wyraźnie wskazuje na urządzenia techniczne niewpływające znacząco na zwiększenie ryzyka wystąpienia katastrofy budowlanej samego obiektu budowlanego; przykładem może być odbudowa zniszczonej oczyszczalni przydomowej;
• awaria instalacji – pojęcie awarii instalacji czy samej awarii nie zostało dokładnie zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane; w Słowniku języka polskiego PWN zdefiniowano awarię jako uszkodzenie maszyny lub innego urządzenia technicznego, natomiast w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) awarię techniczną określono jako gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Tym samym można stwierdzić, że katastrofa budowlana będzie szczególnym przypadkiem awarii, a przykładem awarii może być znaczna nieszczelność instalacji kanalizacyjnej w budynku.
   

Procedura po zaistnieniu katastrofy budowlanej

Katastrofa budowlana wymaga podjęcia przez podmiot odpowiedzialny szeregu czynności. W zależności od sytuacji zobowiązani do tego są właściciel lub zarządca istniejącego obiektu budowlanego bądź kierownik budowy lub robót (w sytuacji katastrofy zaistniałej podczas prowadzenia robót budowlanych). Pierwszym obowiązkiem osób odpowiedzialnych jest zawiadomienie o katastrofie budowlanej m.in. właściwego organu Nadzoru Budowlanego, gdyż zgodnie z treścią art. 74 ustawy Prawo budowlane: „Postępowanie wyjaśniające w sprawie katastrofy budowlanej prowadzi właściwy organ nadzoru budowlanego”. Organem posiadającym kompetencje do przeprowadzenia każdorazowo postępowania dotyczącego ustalenia przyczyn katastrofy jest właściwy dla miejsca jej wystąpienia organ Nadzoru Budowlanego szczebla wojewódzkiego lub powiatowego.

Po otrzymaniu informacji o katastrofie budowlanej odpowiedni organ Nadzoru Budowlanego natychmiast podejmuje kroki, które zostały wymienione w art. 76 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Chodzi o niezwłoczne powołanie komisji w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy, zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zawiadomienie o katastrofie budowlanej właściwego organ Nadzoru Budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do komisji, o której mowa powyżej, będą należeli:

• przedstawiciel właściwego organu Nadzoru Budowlanego – przewodniczący komisji (powiatowy, ewentualnie wojewódzki lub główny inspektor Nadzoru Budowlanego);
• przedstawiciele innych zainteresowanych lub właściwych rzeczowo organów administracji rządowej (np. wojewoda lub jego przedstawiciel, wojewódzki czy miejski konserwator zabytków lub jego przedstawiciel, komendant miejski ewentualnie wojewódzki policji lub jego przedstawiciel, komendant miejski czy wojewódzki straży pożarnej lub jego przedstawiciel, okręgowy inspektor pracy lub jego przedstawiciel itd.);
• przedstawiciele samorządu terytorialnego zgodnie z ich właściwością (np. wójt, burmistrz, prezydent miasta lub jego pełnomocnik).
   

Każda katastrofa budowlana ma inną przyczynę, a to oznacza, że na podstawie oceny sytuacji dokonanej przez właściwy organ Nadzoru Budowlanego w skład komisji mogą zostać powołani dodatkowo rzeczoznawcy budowlani oraz inne osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Opinia tych osób może mieć znaczący wpływ na określenie przyczyn katastrofy.

W celu zagwarantowania bezpieczeństwa ludzi i mienia organ Nadzoru Budowlanego może decyzją (na podstawie art. 76 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego:

• zabezpieczanie miejsca katastrofy tego obiektu oraz samego obiektu budowlanego,
• uporządkowanie terenu katastrofy budowlanej,
• wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych.
   

Powyższy nakaz wydawany jest w trybie natychmiastowej wykonalności. Jeżeli podmiot odpowiedzialny nie realizuje nakazu wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego, organ ten może na szczególnych zasadach zastąpić osoby odpowiedzialne i zlecić wykonanie tych robót odpowiednim firmom, na koszt i ryzyko właściciela lub zarządcy. W taki sposób przepisy ustaw Prawo budowlane zapewniają zabezpieczenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Wystąpienie katastrofy budowlanej uruchamia działania organu Nadzoru Budowlanego pierwszej instancji, który ma obowiązek powiadomić o tym fakcie organ wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogą przejąć prowadzenie postępowania wyjaśniającego przyczyny wraz z okolicznościami powstania katastrofy budowlanej.

Na podstawie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane po zakończeniu prac komisji wyjaśniającej, która wskazuje przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej, konieczne jest również zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez właściwy organ Nadzoru Budowlanego decyzji określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Powyżej wskazana decyzja powinna zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu zabezpieczenia obiektu budowlanego, który uległ przedmiotowej katastrofie, do momentu wykonania robót doprowadzających ten obiekt do należytego stanu technicznego lub jego rozbiórki.

Poprzez roboty budowlane mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu właściwego, o których mowa w art. 78 ustawy, należy rozumieć:

• roboty budowlane umożliwiające ponowne podjecie budowy przez inwestora (katastrofa budowlana podczas budowy obiektu),
• roboty budowlane umożliwiające dalszą eksploatację obiektu (katastrofa budowlana użytkowanego obiektu).
   

W szczególnie skomplikowanych i rozbudowanych przypadkach po zakończeniu prac komisji, w celu określenia dokładnego zakresu robót, które będą wymienione w treści decyzji wydanej na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odpowiedni organ Nadzoru Budowlanego może zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej na koszt osób odpowiedzialnych. Taka ekspertyza techniczna musi być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i wiedzę. W bardzo skomplikowanych przypadkach zasadne jest zlecenie jej opracowania rzeczoznawcy budowlanemu legitymującemu się wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane i centralnego rejestru rzeczoznawców budowlanych, a także wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co jest potwierdzone zaświadczeniem (określającym jego przynależność oraz termin ważności) wydanym przez tę izbę. Prawo do sporządzania ekspertyz posiadają także specjaliści posiadający uprawnienia budowane w odpowiedniej specjalności i będący członkami właściwej izby zawodowej. Przedmiotowa ekspertyza techniczna powinna swoim zakresem obejmować:

• ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego tuż po katastrofie, jeżeli nie uległ on całkowitej destrukcji,
• dane umożliwiające organowi rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości kontynuowania budowy (katastrofa podczas budowy obiektu) bądź użytkowania obiektu (katastrofa użytkowanego obiektu), ewentualnie jego rozbiórki.
   

W powyższej dokumentacji mogą zostać zawarte zalecenia przeprowadzenia rozbiórki obiektu budowlanego, który uległ zniszczeniu, ze względu na brak możliwości przywrócenia należytego stanu technicznego obiektu. W takim przypadku właściwy organ Nadzoru Budowlanego orzeka o rozbiórce tego obiektu.

Na podstawie art. 79 ustawy Prawo budowlane „Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 78, jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania niezbędne do usunięcia skutków katastrofy budowlanej”. Decyzja wydana na podstawie art. 78 ustawy jest decyzją zobowiązującą stronę do wykonania koniecznych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających ten obiekt do stanu właściwego. Po wykonaniu tych obowiązków wynikających z decyzji konieczne jest niezwłoczne podjęcie czynności niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej. Realizacja powyższych czynności nie wymaga wydania konkretnej decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że zakres działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej jest uzależniony od jej skali oraz od zamierzeń w stosunku do zniszczonego obiektu. Trzeba podkreślić, iż w sytuacji gdy istnieje możliwość przywrócenia obiektu po katastrofie budowlanej do eksploatacji, a inwestor, właściciel lub zarządca nie podejmują działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej bądź działają opieszale, wówczas właściwy organ Nadzoru Budowlanego nakazuje usunięcie nieprawidłowości. Nakaz usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie następuje również w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli obiekt lub sposób jego użytkowania może ewidentnie zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, to decyzję wraz z zakazem użytkowania tego obiektu lub jego części organ Nadzoru Budowlanego może ogłosić stronie ustnie oraz nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Obowiązki uczestników procesu budowlanego oraz właściciela lub zarządcy bezpośrednio po wystąpieniu katastrofy bądź awarii budowlanej

1. Obowiązki osób odpowiedzialnych – katastrofa budowlana

Obowiązki inwestora bądź właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w związku z katastrofą budowlaną, wynikające z regulacji ustawy Prawo budowlane zamieszczonych w rozdziale 7, zostały powyżej już po części przeanalizowane.

Pozostałe obowiązki wynikają z treści art. 75 ustawy Prawo budowlane, o którym wcześniej nie wspomniano. Stanowi on, iż w razie wystąpienia katastrofy budowlanej podstawowym obowiązkiem kierownika budowy (rozbiórki) lub robót budowlanych (w przypadku katastrofy powstałej podczas prowadzenia robót budowlanych) bądź właściciela, zarządcy lub użytkownika (w przypadku katastrofy użytkowanego obiektu budowlanego) jest udzielenie pomocy ewentualnym pokrzywdzonym, zapobieganie rozszerzeniu się skutków katastrofy oraz zabezpieczenie miejsca katastrofy.

Należy jednak pamiętać, aby w trakcie tych czynności nie zacierać śladów mogących stanowić kluczowy materiał dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej. W celu uniknięcia utraty dowodów, jeżeli tuż po katastrofie występuje konieczność podjęcia działań ratujących zdrowie i życie, w ramach których miejsce zdarzenia nie pozostanie nienaruszone, należy w miarę możliwości udokumentować w sposób trwały lub odwzorować pierwotny wygląd miejsca zdarzenia (tuż po katastrofie). Dokumentacja taka może przybrać formę:

• dokładnej i wykonanej z różnych perspektyw dokumentacji fotograficznej tego terenu,
• filmu ukazującego te miejsca,
• szczegółowego opisu obszaru przed działaniami ratowniczymi,
• szkiców tych miejsc.
   

Będzie ona stanowić materiał dowodowy niezbędny do prac komisji powołanej do wyjaśnienia sprawy przez właściwy organ Nadzoru Budowlanego.

Następnie kierownik budowy lub właściciel czy zarządca, a w niektórych przypadkach użytkownik obiektu budowlanego, jest zobowiązany poinformować o katastrofie:

• właściwy organu Nadzoru Budowlanego;
• właściwego miejscowo prokuratora;
• policję;
• pozostałych uczestników procesu budowlanego (jeśli katastrofa nastąpiła w trakcie wykonywania robót budowlanych):
• inwestora,
• inspektora nadzoru inwestorskiego,
• projektanta zamierzenia inwestycyjnego;
• specjalistyczne służby ratownicze (np. ratownictwo chemiczne, biologiczne itp. – jeżeli katastrofa budowlana wydarzyła się w obiekcie mogącym wywołać tego rodzaju zagrożenie);
• właściwe organy zainteresowane przyczynami i lub skutkami katastrofy (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna, straż pożarna itd.).
   

Osoby związane z obiektem budowlanym czy też uczestnicy procesu budowlanego powinni współpracować i pozostać do dyspozycji organu prowadzącego postępowanie, a wcześniej – służb ratowniczych. Bardzo często ich wiedza na temat obiektu czy robót budowlanych może mieć istotne znaczenie w prawidłowym prowadzeniu akcji ratowniczej. Najwięcej wskazówek, w przypadku gdy zdarzenie miało miejsce podczas prowadzenia robót budowlanych, powinien w zasadzie udzielać kierować kierownik budowy, ze względu na fakt, że to właśnie on posiada najwięcej wiadomości o realizowanym przedsięwzięciu.

2. Obowiązki...